BOLETIM DE ANÁLISE DE CONJUNTURA

Há várias vertentes que se entrecruzam na realidade da conjuntura atual. Nenhuma fala mais forte do que as imagens e os fatos acontecidos em 11 de setembro de 2001: os ataques ao World Trade Center em Nova Iorque e ao Pentágono em Washington. É o efetivo começo do novo milênio e da nova ordem global, agora com as marcas do desnudamento humilhante dos dois grandes símbolos dos detentores do poder hegemônico: dinheiro e segurança.

"Onze de setembro de 2001, dia 1 do terceiro milênio. Um crime de lesa-humanidade. Nada a comemorar.

Aos poucos surgem as análises em torno dessa substancial e imprevisível mudança ocorrida, em poucas horas, na realidade histórica universal a partir dos fatos que aconteceram nos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001. Indiscutivelmente começa uma nova era e se espera que daqui para frente sejam diferentes as relações entre os seres humanos. É certo que é impossível continuar insistindo em perpetuar a hegemonia dos países ricos. A fragilidade dos sistemas de defesa do país mais rico do mundo tornou-se evidente pela simplicidade de um ato de vingança perversa, execrável e condenável sob todos os aspectos. Vive-se num mundo de grandes possibilidades, mas ao mesmo tempo extremamente vulnerável. Foram atingidos os maiores símbolos da hegemonia norte-americana: o centro de poderio bélico e o núcleo financeiro do país. Está em andamento a lógica da vingança insana que pode alimentar o fanatismo dos dois lados.

Ao assumirem a própria identidade, como império econômico e nação hegemônica, os Estados Unidos apenas estão colhendo o que semearam no mundo inteiro. Inclusive os possíveis autores deste gesto de vingança devem ter sido discípulos ou, em muitos momentos, instruídos, pagos e utilizados para os fins deste plantio hegemônico. Alguns deles certamente estão dentro do próprio país.

Cabe aqui relembrar que não se pode cair numa armadilha de também procurar os culpados entre os que, de alguma forma, lutam para atingir as causas da violência insana. Pois "diante do fato consumado é preciso ter a capacidade de examinar em profundidade e coerência as raízes dessa atitude irracional de ódio e terrorismo". "É preciso constatar que a realidade da exclusão social e a humilhação a que são submetidas tantas pessoas depõem contra a verdade da fraternidade religiosa e da cidadania universal."

A busca pelos responsáveis pelas desigualdades e humilhações - raiz de todas intransigências e discriminações - em nenhum momento se identifica com o círculo vicioso da violência e da lógica vingativa.

Apesar de não ser a melhor hora para que acontecesse esse insano atentado, pois ele acirra os radicalismos xenófobos, cresce a consciência de onde estão os fatos geradores desse desespero: a extrema pobreza e desigualdade entre as nações e a dominação de uns países sobre os outros. O pior que pode acontecer será a caça indiscriminada às bruxas, que não distinga o ato vingativo e insano da permanente, insistente e tenaz perseverança dos que querem uma globalização diferente da que aí está. Tentar um caminho novo e diferente é mais urgente e precioso do que gastar bilhões em recursos financeiros, apenas para garantir falsas e frágeis seguranças.

Todos os que almejam ser cidadãos de um novo mundo possível precisam continuar unidos, mesmo sabendo-se diferentes, num gesto de confiança mútua. Utopia? Talvez, mas trata-se do único caminho para se restabelecer a confiança na dignidade do ser humano, despojado e sentindo-se órfão nesse momento doloroso.

O rompimento do ciclo de extrema pobreza e da dominação de uns países sobre os outros deveria agora, mais do nunca, unir as pessoas, nações e instituições, tentadas a fazer vingança a qualquer preço. Uma espiral de violência agora, geral e indiscriminada, seria o início de um suicídio coletivo que jogaria por terra a oportunidade única do "anúncio de tempos novos para a humanidade".

O tratamento empírico do problema da pobreza e de indigência ganha grande evidência nos anos 90 a partir da disseminação dos estudos do Banco Mundial (Comissão Econômica para América Latina - CEPAL) e do Plano das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ambos se esmerando no manejo de técnicas estatísticas úteis para medir certas características dos fenômenos da pobreza e das privações humanas analisados.

O enfoque empírico presta-se à massificação da informação com fácil apreensão por meio de gráficos, tabelas, histogramas e números em geral sobre as situações da pobreza. Estes recursos certamente são instrumentos importantes para se diagnosticar e planejar ações de políticas concretas. Mas em geral a linha da pobreza, como ela é empregada pelo Banco Mundial, insere-se numa estratégia bem precisa de política social, cuja linguagem, conteúdos e recomendações servem em geral de contra-ponto e/ou abafamento aos critérios da política social de caráter universalista e de afirmação de direitos sociais.

É importante esclarecer estes diferentes critérios, distinguindo-os daquilo que estou chamando de "linha empírica" da pobreza para não confundir sobre suas diferenças.

O Banco Mundial estabeleceu uma medida de linha de pobreza em trabalhos ainda da década de 1980, estabelecendo o padrão renda monetária pessoal mínima de US$ 1,00 (um dólar per-capita-dia) como parâmetro definidor dos pobres.

A partir do seu critério de pobreza, os estudos e recomendações de política social produzidos pela Banco Mundial, mas também recomendados por outras agências internacionais das Nações Unidas e ou do Tesouro norte-americano, definem um critério de focalização das ações do governo aos indivíduos situados abaixo da linha de pobreza. Para o restante da sociedade, cujos indivíduos supostamente não seriam credores de bens públicos, tais como saúde pública, previdência pública, educação pública e outros serviços públicos, induz-se o acesso direto o mercado, recorrendo-se aos serviços mercantilizados, sob as formas de planos de saúde, planos de seguridade e outros similares.

Os critérios do Banco Mundial, aparentemente prioritários, da focalização sobre os pobres contêm vários momentos de construção teórica e prática que, em geral, não são explicitados.

Isolam-se os pobres mediante uma cerca empírica da linha de pobreza, que prescinde de causalidades. Os pobres são cadastrados por algum outro indicador numeral e, finalmente, são submetidos à tutela dos programas de ações meritórias e transitórias, oriundos do governo. Tais programas geralmente são acompanhados de grande publicidade e envolvimento da figura senhorial do primeiro mandatário e/ou de sua primeira dama. O mérito e a ética dessas ações são avidamente disputados pelos dirigentes, enquanto aos pobres se lhes confere a condição de objeto ou de massa de manobra política, de caráter circunstancial.

No discurso de seus dirigentes e dos áulicos internos em cada país, a política social do Banco Mundial calcada na linha da pobreza seria a única que combateria a desigualdade e evitaria o desperdício de recursos públicos, impedindo o deslocamento dos gastos sociais para os "ricos".

Diferentemente do discurso empirista da Linha da Pobreza do Banco Mundial, a CEPAL construiu medidas um pouco distintas de "Linhas de Indigência e de Linha de Pobreza , mas essas construções empíricas não estão impregnadas de recomendações explícitas da política social, como no primeiro caso.

Por último há que se mencionar a contribuição do "Relatório sobre o Desenvolvimento Humano" do PNUD que, desde 1991, elabora medidas de Privação Humana e o seu inverso – O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), estabelecendo um "ranking" internacional sobre estatísticas do desenvolvimento humano.

Por trás do IDH do PNUD há uma teoria do desenvolvimento humano, fortemente inspirada na contribuição da Amartya Sem e que se diferencia claramente do discurso do Banco Mundial. Essa teoria preconiza dotação de capacidades ("entitlements") providas pelas políticas públicas, como via de superação das privações humanas. É, em certo sentido, muito mais próxima da "Linha da Cidadania", embora não seja formulada desta forma.

Ninguém melhor também do que Amartya Sen, prêmio Nobel em Economia de 1998, para nos fazer compreender o que está por trás do complexo conflito que envolve a questão da pobreza, da globalização e dos protestos antiglobalizantes que se ampliam em escala mundial.

"As dúvidas sobre a ordem econômica mundial, que se estendem para além dos protestos organizados, precisam ser encaradas à luz da presença simultânea de pobreza abjeta e prosperidade sem precedentes no mundo em que vivemos. Mesmo que o mundo seja incomparavelmente mais rico do que no passado, é também um lugar de privações extraordinárias e atordoante desigualdade. É preciso que tenhamos em mente esse contraste elementar quando consideramos o ceticismo generalizado quanto à ordem mundial e até mesmo a paciência do público geral com os protestos ditos antiglobalização, a despeito do fato de serem muitas vezes frenéticos, tumultuados e até violentos. Os debates sobre a globalização merecem uma compreensão mais clara das questões subjacentes, que tendem a ficar submersas sob a retórica do confronto, de um lado, e as respostas apressadas, de outro."

É importante, na hora presente, compreender e discernir o que está acontecendo, para que as expectativas "de um novo mundo possível" do Fórum Social Mundial não sejam frustradas.

As discussões sobre a possibilidade de um novo mundo nos obrigam a refletir sobre a as verdadeiras dimensões do fenômeno da globalização. Na verdade os protestos que hoje se generalizam são atitudes profundamente globalizadas. Tanto é verdade que a ordem financeira estabelecida e os seus prepostos, como se viu na recente reunião do grupo G-8 em Gênova, são capazes de fortes atitudes inibidoras e argumentos que visam a desmoralizar a luta para superar a pobreza e a desigualdade.

Os grupos fortemente reprimidos em Gênova querem antes de tudo que a globalização em curso não seja pura e simplesmente refém do generalizado consenso neoliberal. Os manifestantes que hoje se deslocam para diversas partes do mundo querem, antes de tudo, dar uma amplidão universal às suas queixas.

A tentativa obstinada e insistente dos dirigentes das nações de criminalizar os opositores da globalização neoliberal se explica pela sua crescente rejeição junto à opinião pública. Daí porque os contestadores são caracterizados "como geneticamente violentos".

Os partidários de uma nova mundialização conseguiram importantes vitórias quando houve um recuo do Acordo Multilateral de Investimentos (AMI) em outubro de 1998 e determinaram o fiasco da Rodada do Milênio em Seattle, novembro de 1999. Estas vitórias desmoralizaram sob o plano ético os princípios e a prática dos donos do capital e dos mercados. Em contrapartida tornaram-se mais eficazes as lutas em favor de um outro tipo de globalização. Como não há base científica para desmoralizar os opositores da globalização financeira, resta o caminho de criminalizá-los ou de ou acusá-los de "inimigos dos pobres". Mesmo sem uma proposta mais profunda de mudança do atual sistema financeiro global, e seus efeitos nefastos no crescimento da pobreza, há quem proponha reações mais civilizadas à chamada antiglobalização.

Os acontecimentos de 11 de setembro de 2001 podem trazer apreensões aos partidários da antiglobalização neoliberal. O clima desencadeado com aqueles acontecimentos pode fazer recrudescer forte reação contra todos os que sejam, de alguma forma, contrários à "obsessão com o mercado livre encarnada pelo fenômeno da globalização" e pela política norte-americana. O que há de mais dramático é a utilização da comoção do momento com fins políticos Além de se tentar coibir as liberdades civis dos cidadãos, qualquer pessoa que em algum momento tenha sido contrária à doutrina norte-americana ou saliente os limites do mercado livre poderá indiscriminadamente ser politicamente perseguida.

Analistas insistem que há forte pressão da opinião pública norte-americana no sentido "de transformar os sentimentos de horror e de luto em sentimentos de vingança". Mesmo sem saber exatamente quem é o inimigo, pode haver retaliação e conseqüentes desdobramentos que acirrarão novos antagonismos onde a parte mais fraca estará sujeita a processos "de desumanização que tornam impossível a negociação, o compromisso e a institucionalização dos conflitos". Ademais os antagonismos farão crescer o descrédito com as soluções democráticas.

Discursos e Políticas Recentes de Luta Contra a Pobreza no Brasil

O período histórico que efetivamente nos interessa analisar, no contexto dos discursos e políticas de luta contra a pobreza, é o período demarcado a partir da Constituição de 1988. A própria Carta Constitucional por um lado e o processo coetâneo de imposição de uma nova ordem econômica neoliberal nos anos 90 por outro, são vetores contrapostos de discursos e práticas sobre a pobreza que longe estão de terem sido desvendados nas suas implicações.

Com isso pretende-se esclarecer como se dá o ingresso do tema da pobreza na agenda política recente e explicitar as grandes diferenças de enfoque que provêm de diversas visões teóricas e políticas oriundas desses dois movimentos – o da nova ordem constitucional e o de nova ordem econômica neoliberal.

Por outro lado, seria por demais reducionista circunscrever o debate sobre a pobreza a esse jogo dialético do período recente. Na realidade esse processo político recente adquire significado e perspectiva muito mais claros quando se o ilumina pela leitura histórica de nossa formação econômica em três passagens cruciais das relações sociais estruturantes: 1) na passagem do regime agrário das sesmarias para o regime do mercado de terras (Lei de Terras, 1850); 2) na passagem do regime de trabalho escravo para o regime de trabalho livre (1888); no processo de industrialização e urbanização intensivas do pós-guerra, sem alterações profundas nos regimes agrários e de trabalho, herdados da ordem social anterior.

Este texto tenta articular a perspectiva histórica, naquilo que ela tem no presente de continuidade e aprofundamento das questões da pobreza e da desigualdade no Brasil. Por sua vez, ao se resgatar a pobreza ao centro da agenda política nos anos 90 (Estrutura Constitucional), veremos que os problemas da pobreza e da desigualdade estarão sendo ao mesmo tempo exacerbados pela emergência de uma ordem econômica ainda mais excludente. É nesse ambiente político-econômico neoliberalista que emerge um outro discurso de combate à pobreza, apoiado nos indicadores empíricos e orientações de política social inspiradas pelo Banco Mundial.

Por vezes se ouve no discurso professoral do Presidente da República a afirmação de que a estrutura agrária no Brasil é um problema não resolvido do século XIX. Dito desta forma parece que no século XIX a elite política oligárquica cristalizou perpetuamente uma estrutura agrária que todas as demais gerações da elite do poder receberam e conservaram, sem que neste processo houvesse qualquer responsabilidade política. Na verdade esta é uma meia verdade, que se presta muitas vezes ao discurso daqueles que nunca admitem mudanças estruturais, atribuindo sempre aos fundadores da ordem social injusta a responsabilidade por sua continuidade histórica até o presente.

De fato, há alguns momentos cruciais de nossa formação econômico-social em que a elite política realizou estrategicamente um jogo pesado de atraso social. O ano de 1850 é um desses momentos, com a promulgação da Lei de Terras, elaborada por um Parlamento de grandes proprietários rurais, receosos do fim do tráfico de escravos, imposto pela Marinha Britânica. A Lei de Terras consagrava os direitos das sesmarias preexistentes, registrados nas Paróquias e Comarcas do interior; e preceituava o critério do mercado (compra e venda mediante intermediação do dinheiro) como único critério legítimo para obtenção de novos direitos de propriedade, além evidentemente das heranças.

Sob a égide dessa Lei iniciou-se nos anos 60 do século XIX a solução para o problema da mão-de-obra na lavoura cafeeira, mediante intenso fluxo migratório europeu, incentivado pelos próprios cafeicultores, e só excepcionalmente pela Coroa, sob salvaguarda de uma Lei Agrária que impedia os imigrantes de se estabelecerem diretamente na agricultura familiar. Nesse contexto, ainda mais grave ficou a situação dos escravos negros, libertos pela Lei Áurea de 1888. Sem dinheiro ou qualquer proteção legal, não puderam se estabelecer na própria lavoura, na qual praticamente trabalharam a vida inteira. O século XX, portanto, vai conhecer um regime de trabalho livre no Brasil muito diferente do chamado mercado de trabalho europeu ou norte-americano da mesma época.

Na verdade aqui entre nós forjou-se uma imensa massa de homens livres e totalmente dispossuídos de meios de subsistência, cuja inserção em um mercado de trabalho nacional, urbano e industrial, somente se daria de forma mais significativa no pós-guerra, durante a forte expansão da nossa industrialização substitutiva de importações, que praticamente se esgotou no final dos anos 70 (século XX).

É importante ter em conta que a solução conservadora no campo agrário - combinada com a forma como se dera à abolição e à imigração (européia e asiática) - e o processo tardio da nossa industrialização e urbanização no pós-guerra configuraram em praticamente cem anos de história econômica e social um mundo do trabalho profundamente dependente de relações pessoais e patrimoniais. Forjaram-se neste universo inúmeras relações de trabalho, estranhas ao contrato monetário, tais como a moradia, a parceria e o colonato no mundo rural, e os múltiplos arranjos dos serviços pessoais, auto-ocupações, trabalho doméstico, "agregados", e outros no mundo urbano, e ainda um enorme setor de subsistência no interior e nos franjas não utilizadas economicamente pelo latifúndio.

Essa forma perversa de incorporar terra e trabalho ao sistema econômico não mudou com a industrialização do pós-guerra. É bem verdade que já no 1.º governo Vargas se inicia um processo crescente de extensão e Consolidação das Leis do Trabalho (1941), dirigido ao mundo urbano e às categorias estratégicas da economia de então. Esse processo sociopolítico, que acompanha em ritmo retardatário o nível de incorporação da força de trabalho às atividades industriais e urbanas, terá atingido seu ponto de máximo (no campo econômico) no final dos anos 70 e início dos anos 80, com a exaustão do modelo de crescimento industrial do pós-guerra. Neste ponto do tempo (1980), ainda era muito expressivo o tamanho do setor informal do mercado de trabalho (algo como 40% da população economicamente ativa - PEA estaria fora do critério contratual do Ministério do Trabalho e da Previdência Social). Desde então até o presente, passados 20 anos de relativa estagnação econômica, o setor informal do mundo do trabalho somente tem crescido e no interior dele as formas precárias de relação de trabalho, o desemprego aberto ou disfarçado e também os níveis de pobreza e indigência associados.

A herança histórica do "mercado de trabalho" e do "mercado de terras", combinados com um modelo de modernização e industrialização no pós-guerra, sem mudança das relações sociais estruturantes são os grandes eixos reprodutores da pobreza em nosso país.

A estrutura jurídica da Constituição de 1988 inova qualitativamente o enfrentamento da pobreza e da desigualdade, tratando-os no cerne de sua construção doutrinária. Essa inovação rompe com a tradição puramente declaratória dos princípios constitucionais e vai bem mais longe, como adiante se demonstra.

As inovações a que estamos fazendo referência estão postas em três momentos constitutivos do ordenamento jurídico: nos princípios e direitos fundamentais; na estrutura de estado habilitada a executá-los, e nas diretrizes setoriais específicas das políticas sociais.

No âmbito dos princípios, a "erradicação da pobreza e da marginalização" constituem objetivos fundamentais da República, declarados em seu art. 3.º. Mais adiante a Constituição inova a partir do art. 5.º ao estabelecer os "direitos e garantias fundamentais - individuais e coletivas", explicitando os direitos sociais (artigos. 6 a 11) e não apenas os individuais como direitos fundamentais. Mas é na construção das estruturas – Organização do Estado, Organização dos Poderes e Tributação e Orçamentos – que a Carta trará um rumo bem caracterizado no sentido do resgate dos direitos sociais: a instituição de um Orçamento de Seguridade Social, autônomo da gestão das autoridades fiscais e financeiras, financiado por contribuição sociais específicas à Previdência, Saúde e Assistência Social é peça fundamental desse ordenamento jurídico.

Finalmente a Constituinte dá o fecho na sua construção jurídica, elencando nos vários capítulos da "Ordem Social" e também da "Ordem Econômica" o conjunto de diretrizes específicas da política social que configurariam a cidadania social e o arremate na luta contra a pobreza e a desigualdade, declarados nos seus princípios fundadores.

As diretrizes da política social contidas nos capítulos sobre "Seguridade Social", "Educação, Cultura e Desporto", "Ciência e Tecnologia", "Comunicação Social", "Meio Ambiente", "Família, Criança e Adolescente e Idoso", "Índios" e "Função Social da Propriedade Fundiária e Reforma Agrária" são plenamente consistentes com as idéias do estado do bem-estar e da universalização de direitos sociais.

Observe-se que os critérios da universalização de acesso de todos os cidadãos aos direitos sociais e o princípio de participação dos interessados na gestão das políticas sociais e descentralização federativa estão claramente configurados no texto constitucional, bem como os meios de financiamento correspondentes, mediante sucessivas vinculações orçamentárias, como é o caso da Seguridade Social.

Toda essa construção jurídica refletiu um movimento de democratização contra o regime militar, cujo ápice é a própria Constituinte. O tempo que a sucede, os anos 90, é marcado por um movimento contrário de destruição de direitos sociais e afirmação do poder hegemônico das políticas neoliberais e/ou de alinhamento a uma certa "globalização dependente". Por essa razão podemos com convicção assinalar que o resultado da aplicação das políticas sociais citadas ficou muito aquém daquilo que prometera a Constituinte. E mesmo nos avanços concretizados, a exemplo da seguridade social e da reforma agrária, houve forte ação reversiva no final dos anos 90, capitaneada pela Reforma da Previdenciária e pela "Reforma Agrária de Mercado", ambas de autoria do Governo Fernando Henrique Cardoso.

No Brasil tem-se acentuado no debate político concreto um crescente afastamento dos setores sociais e até mesmo burocráticos envolvidos na aplicação (ainda que mitigada) das políticas sociais de corte universalista (por exemplo, Saúde e Previdência) daqueles ligados ao discurso da linha de pobreza do Banco Mundial. Estes trabalham com idéia minimalista do gasto social, em geral associada à compatibilidade compulsória dos mesmos com a necessidade de geração de superávits primários orçamentários para servir à dívida pública. Exemplo recente dessa estratégia entre nós é o Fundo Constitucional da Pobreza, emenda constitucional promulgada em 2000, que desloca a política da pobreza para uma discussão anualmente focalizada nos gastos orçamentários, restritos a menos que 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB). Elabora-se ainda nesse campo uma idéia de "Orçamento Social" focalizado, quando o próprio orçamento da Seguridade Social, já constitucionalizado desde sua origem, tem sido sucessivamente bloqueado pelas Emendas do Fundo Social de Emergência (1994) do Fundo de Estabilização Fiscal (1996) e desvinculação da Receita da União (1999).

Conclui-se que, passados mais de dez anos da promulgação da Constituição de 1988, declaradamente uma Carta cidadã em matéria de direitos sociais, os resultados concretos obtidos neste período, na luta contra a pobreza, são precários e em certo sentido contraditórios com os rumos da política social ali traçados.

Na prática política concreta dos anos 90, o contrafluxo da liberalização econômica e da forma de globalização dependente arquitetada pelos governos posteriores à Constituinte atropela o avanço de direitos sociais. Geram-se alguns progressos na área de seguridade social, na aplicação do princípio da função social da propriedade fundiária, na mobilização pela ética na política e na luta contra a fome e a miséria. Mas, mesmo estes avanços políticos são mitigados. A luta ideológica contra a pobreza é substituída no imaginário popular por uma estratégia técnica internacional de focalização das políticas sociais no campo da "linha da pobreza", erigida pelo Banco Mundial e por seus áulicos internos como prioridade máxima de toda a política social. Isto evidentemente não se afirma como norma hegemônica para toda a política social, mas como pretensão de pautar a orientação política.

No debate político mais geral, diríamos que as teses de afirmação de uma política social cidadã se contrapõem à tese da focalização na linha da pobreza, enquanto estratégias gerais de enfrentamento das causas estruturais e históricas da pobreza no Brasil. Os conceitos que envolvem uma e outra estratégia diferem significativamente no tratamento que se dá ao pobre e na relação deste com o estado. Mas há evidentemente ações e programas comuns em uma e outra estratégia, como por exemplo, a idéia de renda mínima, cuja forma de institucionalização universal como direito do cidadão, ou como dádiva do Príncipe, demarcam as diferenças aqui ressaltadas.

Brasília, 20 de setembro de 2001